联合惩戒机制助推注册制改革

　　联合惩戒措施主要体现在这三个方面：融资与股权激励包括限制发行企业债券、限制在银行间市场发行债券、金融机构融资授信参考与限制境内上市公司实行股权激励计划或者限制成为股权激励对象；业务发展包括禁止参加政府采购活动、设立证券公司基金管理公司期货公司审批参考、设立保险公司审批参考、外汇管理行政审批参考、限制成为海关认证企业；规模扩张包括设立商业银行或者分行、代表处以及参股、收购商业银行审批参考；政策优惠包括限制补贴性资金支持等。

　　12月24日，国家发展改革委、中国证监会等22家单位联合签署了《关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》(以下简称《备忘录》)，这是继国家发展改革委、国家税务总局等21个部门联合签署《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》，国家发展改革委、国家工商总局等38部门联合签署《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》之后，由社会信用体系建设部际联席会议出台的第三个联合惩戒备忘录。社会信用体系建设部际联席会议是由国家发展改革委、中国人民银行牵头，由发展改革委主任和人民银行行长担任召集人，旨在统筹推进社会信用体系建设的各项工作。此次《备忘录》聚焦上市公司，明确了联合惩戒的对象、惩戒措施、法律依据和实施部门，规定了信息共享和联合惩戒结果的反馈机制，旨在建立对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的机制，还在联合惩戒备忘录第一项纳入贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措工作要点任务，彰显了国家对上市公司诚信建设与资本市场健康发展的重视。笔者认为，联合惩戒机制是建立严厉惩戒机制的基础，严厉的惩戒机制又是注册制高效运行所必不可少的配套机制，《备忘录》在违法失信上市公司及相关责任主体的监管理念与诚信建设上均有所突破，因此，《备忘录》的出台又推动资本市场向注册制迈进了一步，可有效保证注册制改革正式推出。

　　惩戒机制是注册制高效运行必不可少的配套机制

　　22家部门联合签署的联合惩戒机制有效打通了惩戒机制全身经脉，是建立严厉惩戒机制的基础。22家部门联合签署的联合惩戒机制打破了国家部门之间的限制，力图实现国家部门之间对惩戒机制的无障碍沟通，保证惩戒标准的一致性、惩戒的公平性与惩戒的公开性，有效打通了惩戒机制全身经脉，是建立严厉惩戒机制的一项基础性工作。22家部门中除了发改委与人民银行这两个牵头单位外，还包括证监会、最高人民法院与公安部，很明显，这绝对是要建立比核准制下更为严厉的惩戒机制的节奏，特别是要加大对相关责任主体的刑事处罚力度，致使违法失信上市公司及相关责任主体无处可躲、无处可逃、处处受限，必须要为其违法与失信行为付出应有的代价，承担必然的后果；严厉的惩戒机制将进一步加大相关责任主体违法与失信成本，坚决杜绝证券发行欺诈、财务舞弊与信息披露违规等，为上市公司健康发展塑造一个诚信为本的良好资本市场环境。

　　国际经验表明，严厉的惩戒机制是注册制高效运行所必不可少的配套机制。美国注册制的高效运行得益于其建立的一套完整、严厉的惩戒机制，包括集体诉讼制、有力的SEC执法与司法部刑事诉讼，特别是建立了严厉的萨班斯法案。比如对于证券欺诈，萨班斯法案作了严厉的处罚规定。其第807节“公众公司欺骗股东的刑事责任”指出，故意进行证券欺诈的犯罪最高可判处25年入狱，对犯有欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别可达500万美元和2500万美元。而我国《刑法》第一百六十条“欺诈发行股票罪”规定，在招股说明书、认股书、公司、企业债券募集办法中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，发行股票或者公司、企业债券，数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法募集资金金额百分之一以上百分之五以下罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役。与我国最高五年的有期徒刑或拘役相比，美国最高25年的监禁处罚不可谓不严厉，强劲至极。同时，萨班斯法案还加强了对举报信息披露违规人员的保护，对举报人故意进行打击报复的，处以罚款、10年以下监禁或并罚。笔者认为，这一制度设计给举报人以激励，可有效保证证券欺诈上市、财务舞弊及信息披露违规上市公司早日被曝光，我国在这方面做得还远远不够，难以及时发现信息披露违规公司。因此，我们要借鉴国际经验，建立严厉的上市公司及相关责任主体惩戒机制，为注册制高效运行提供根本保障。

　　《备忘录》在监管理念与诚信建设上均有所突破

　　《备忘录》在对上市公司及相关责任主体违法失信的监管理念与诚信建设上均有所突破。一方面，从强化企业惩戒到强化个人惩戒，体现了监管机构监管理念的重大变化。之前，对上市公司及相关责任主体的处罚更多的偏重于企业或组织，这是中国特色，对人员的处罚力度偏轻、处罚频率偏低，往往让企业承担更多的责任，结果导致财务舞弊、信息披露违规等事件层出不穷，从未停息过，惩戒机制效果欠佳。《备忘录》指出联合惩戒对象包括依法受到行政处罚、市场禁入的上市公司及其控股股东、实际控制人、持股5%以上的股东、上市公司收购人、上市公司重大重组的交易各方，以及这些主体的董事、监事、高管人员等责任主体。特别提出，惩戒对象以违法失信的上市公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等责任人员为主。这表明，惩戒对象以人为主，以企业或组织为辅，监管机构监管理念发生了重大变化。因为上市公司违法和失信，归根结底还是人的违法与失信，更多是上市公司成为人谋取私利的工具，要治本，必须加大对人的处罚，对人处罚的效果要远远强于对企业的处罚结果。监管理念的变化是注册制的内在要求，良好的监管效果能保证注册制制度优势的发挥。

　　另一方面，诚信建设上的突破集中体现在得力的惩戒措施。无论是人还是企业或组织的违法失信行为，监管机构采取的惩戒措施最终将损害的是企业或组织的整体利益，限制的是企业或组织的融资与股权激励、业务发展、规模扩张与政策优惠等，《备忘录》提出的惩戒措施主要体现在这三个方面。融资与股权激励包括限制发行企业债券、限制在银行间市场发行债券、金融机构融资授信参考与限制境内上市公司实行股权激励计划或者限制成为股权激励对象；业务发展包括禁止参加政府采购活动、设立证券公司基金管理公司期货公司审批参考、设立保险公司审批参考、外汇管理行政审批参考、限制成为海关认证企业；规模扩张包括设立商业银行或者分行、代表处以及参股、收购商业银行审批参考；政策优惠包括限制补贴性资金支持等。除此之外，对违法失信机构相关责任人员，在国有独资公司董事、监事的任免及国有资本控股或者参股公司董事、监事的建议任免工作中需要参考其违法与失信情况。同时，《备忘录》特别注重对违法失信的信息披露，要求通过“信用中国”网站、企业信用信息公示系统及主要新闻网站向社会公布，给违法失信责任主体以警示。

　　《备忘录》给22家单位提出了工作任务，要求各单位制定违法失信信息的使用、管理、监督的相关实施操作细则，确保2016年正式实现上市公司违法失信信息的推送，依法依职权对其实施联合惩戒，确保工作质量和效果。笔者认为，《备忘录》给22家单位布置的作业搭建了联合惩戒机制的平台，规范了上市公司违法失信信息的推送流程，为接下来出台严厉的惩戒措施埋下了伏笔，更为2016年正式推出注册制改革及保证注册制高效运行铺平道路。

　　近期，证监会推出的一系列改革措施均带有鲜明的注册制色彩，注册制改革垫场戏正在上演。第一，证监会修订主板(含中小板)和创业板IPO并上市的管理办法，取消“独立性要求”和“募集资金使用”这两项发行条件，调整为信息披露要求。第二，将投资者申购时全额预先缴款改为确定配售数量后再进行缴款。第三，建立保荐机构先行赔付制度；完善信息披露抽查制度；拟出台会计师事务所从事证券业务监督管理办法，以加强对中介机构勤勉尽责的要求。第四，对主板(含中小板)和创业板上市公司年度报告信息披露内容与格式准则进行合并修订，突出决策有用性，构建分层次统一的信息披露框架。第五，集中处理了一批信息披露违规、内幕交易与市场操纵案件，进一步加大了惩处力度。联合惩戒机制的推出是建立严厉惩戒机制的基础，是实现注册制高效运行的配套制度之一，联合惩戒机制的实施必将促进注册制改革成功。